Acasa Materiale recente Materiale Ediţii tiparite Autori
Mirajul „Leave”: de la o mai puțină Europă la nevoia cooperării în context post-Brexit
Înțelegem în mod eronat semnificațiile politice ale Brexit-ului în cazul în care omitem să ne raportăm la cronologia negocierilor pe axa Bruxelles-Londra, respectiv la evoluția contextului economic, social și politic specific Regatului Unit. Analiza de ansamblu asupra evoluției demersurilor privind retragerea Regatului Unit din UE și Euratom ne ajută să înțelegem contrastul dintre opțiunea inițială pentru o mai puțină Europă la nevoia stringentă a cooperării în context post-Brexit.

Rezumat

     Înțelegem în mod eronat semnificațiile politice ale Brexit-ului în cazul în care omitem să ne raportăm la cronologia negocierilor pe axa Bruxelles-Londra, respectiv la evoluția contextului economic, social și politic specific Regatului Unit. Analiza de ansamblu asupra evoluției demersurilor privind retragerea Regatului Unit din UE și Euratom ne ajută să înțelegem contrastul dintre opțiunea inițială pentru o mai puțină Europă la nevoia stringentă a cooperării în context post-Brexit.

 

     Cuvinte cheie: Brexit, cooperare, negocieri, populism, Uniunea Europeană.

 

(Daily Mail, 1 ianuarie 1973)

 

 

Triumful populismului. Tentația renunțării la contractul social

 

     Producerea efectivă a Brexit-ului marchează triumful populismului care a stat la baza campaniei pentru ieșirea Regatului Unit din Uniunea Europeană, în contextul erodării încrederii în partidele tradiționale și în instituțiile europene,[1] simultan cu accentuarea temerilor întreținute în spațiul public ca revers al nevoii stringente de intensificare a cooperării la nivel comunitar.[2] Strategia de delegitimare a fenomenului populist prin ducerea în derizoriu a unor lideri politici pentru discursul utilizat (în puternic contrast cu retorica promovată de partidele tradiționale), împreună cu tentația de personalizare a opțiunii “Leave” exclusiv în jurul lui Nigel Farage, au permis accentuarea nivelului de divizare în rândul societății. Tratându-l pe Nigel Farage precum un bufon,[3] susținătorii proiectului european au considerat, încă de la început, că Brexit-ul va eșua, motiv pentru care opțiunea organizării referendumului a fost văzută ca o dublă oportunitate pentru prim-ministrul David Cameron, atât cu scopul consolidării legitimității (pe plan intern și în cadrul UE), cât și cu acel al descurajării unor demersuri ulterioare venite din partea populiștilor și euroscepticilor.

     Nota bene! Euroscepticismul nu a apărut, ab abrupto, ca urmare a inițiativei lui Cameron de a declanșa referendumul privind menținerea calității de stat membru al UE. Un exemplu elocvent în acest sens este reprezentat de discursul lui Nigel Farage din 29 octombrie 1999, ținut în plenul Parlamentului European, ocazie cu care a făcut referire la opțiunea UK Independence Party de a solicita retragerea Regatului Unit din UE.[4] La acel momemnt, deputatul Farage a subliniat că apartenența la UE afectează Regatul Unit, după ce comerțul de carne de vită și vițel a fost limitat de UE ca urmare a interzicerii exporturilor britanice de carne de vită în 1996.[5] Farage a criticat obligațiile impuse statelor membre ale UE, considerând nedreaptă aplicarea unui tratament egal între statele membre ale UE, având în vedere existența decalajelor de dezvoltare.[6] Soluția identificată de Farage pentru ca Regatul Unit „să reintre în lumea reală a tranzacțiilor” a fost reprezentată încă din 1999 de opțiunea Leave”.[7]

     La momentul declanșării referendumului privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, miza acestui demers nu a fost, paradoxal, pe deplin conștientizată. Acest aspect contrastează puternic cu principiile contractului social promovate de Thomas Hobbes, perspectivă care a stat la baza apariției și dezvoltării statului modern.[8] Grosso modo, contractul social reprezintă voința membrilor comunității care au investit o anumită autoritate să-i protejeze față de conflictele care pot apărea între aceștia, întrucât „omul este lup pentru om” (Homo homini lupus est).[9] În viziunea lui Hobbes, în momentul în care membrii comunității nu se mai simt protejați, contractul social este desfăcut și înlocuit cu un alt contract social.[10] Aplicând modelul filosofiei lui Hobbes în context Brexit, identificăm atât opțiunea renunțării la apartenența europeană, simultan însă cu nevoia stringentă de menținere a unei forme de cooperare minimală care urmărește evitarea producerii unor consecințe negative pentru Regatul Unit și Uniunea Europeană.

     Brexit-ul a generat apariția a numeroase studii dedicate ascensiunii populismului și euroscepticismului,[11] schimbărilor survenite asupra comportamentului de vot,[12] precum și asupra arhitecturii instituționale a UE (pornind de la prevederile art. 50 din TUE).[13] În analiza noastră, urmărim modul în care a fost reprezentată figura „celuilalt” de către susținătorii Brexit-ului, precum și perspectivele de cooperare post-Brexit asupra cărora prevederile Acordului de retragere nu instituie garanții, punând în schimb accentul asupra cooperării dintre Regatul Unit și Uniunea Europeană. Subliniem astfel că producerea efectivă a Brexit-ului plasează în centru conceptul de cooperare reciprocă.[14]

     Retragerea ordonată și perioada de tranziție post-Brexit ridică în continuare numeroase probleme în legătură cu respectarea dreptului de înregistrare a cetățenilor UE, protecția datelor personale, cooperarea judiciară în materie penală, în domeniul azilului, migrației și gestionării frontierelor. Acordul de retragere marchează finalizarea unor negocieri dure între Regatul Unit și Uniunea Europeană, însă au rămas multe aspecte de clarificat până la finalizarea perioadei de tranziție.

 

    Remain vs.Leave

 

     Pe 23 iunie 2016, alegătorii britanici și-au exprimat pentru a doua oară opțiunea asupra menținerii calității de membru, după votul din 1975, în urma căruia 67% din alegători au aprobat menținerea apartenenței Regatului Unit la Comunitatea Economică Europeană.[15] Rezultatul din 2016 reprezintă însă o provocare majoră pentru statele membre, cu implicații economice, financiare, sociale și politice complexe asupra întregului acquis comunitar, opțiuneaLeave” fiind aleasă de 51,9% dintre alegătorii prezenți la urne.[16] Spre deosebire de ieșirea Groelandei din comunitatea europeană (în urma organizării unui referendum în 1985 într-un teritoriu autonom cu o populaţie de 60 de mii de locuitori),[17] Brexit-ul are loc la o scară mult mai mare, având în vedere faptul că Regatul Unit reprezenta unul dintre cei mai mari contributori la bugetul UE.[18]

 

 

     Ab origine, referendumul inițiat de primul ministru David Cameron a fost legitimat pornind de la promisiunea de a negocia acorduri mai favorabile pentru Regatul Unit în vederea menținerii calității de membru al UE.[19] Planurile de negociere publicate în mai 2013 de Partidul Conservator au fost structurate de Cameron pornind de la premisa că „răspunsul la probleme nu este întotdeauna mai multă Europă. Uneori (răspunsul) este mai puțină Europă”.[20] Condițiile solicitate de conservatori au vizat însă reformarea UE din perspectiva:

 

(1) guvernanței economice, pentru ca deciziile luate pentru zona euro să fie opționale pentru statele non-membre;

(2) competitivității, prin sprijinirea fluxului liber de capital, de bunuri și de servicii;

(3) suveranității, propunere care implica renunțarea la obligativitatea Regatului Unit de a coopera la procesul de creare a unei Uniuni mai unite, întărirea rolului parlamentelor naționale pentru a putea respinge propunerile legislative ale Parlamentului European;

(4) imigrației, urmărind protejarea serviciilor publice, sistemului școlar și medical de presiunea exercitată de fluxurile migratorii în creștere. Propunerea a vizat inclusiv restricționarea dreptului la liberă circulație pentru statele membre noi a căror economie nu era convergentă cu economiile celorlalte state membre, împreună cu reducerea accesului cetățenilor europeni la beneficiile sistemului social.[21]

 

     Propunerile prezentate de David Cameron au pus accentul pe creșterea nivelului de flexibilitate în cadrul UE, pentru ca prevederile din Tratatele UE să fie aplicate în funcție de problemele specifice din fiecare stat membru.[22] Aspectele care aduceau atingere libertăților fundamentale ale pieței unice, împreună cu limitarea accesului la ajutoare sociale pentru cetățenii europeni au fost catalogate ca fiind „foarte problematice” de către Comisia Europeană, întrucât instituiau o „discriminare directă între cetățenii UE”.[23] Propunerile lui Cameron urmăreau reducerea nivelului de cooperare, alternativa fiind reprezentată de retragerea din Uniune. Modus probandi, campania pentru referendum nu a mai fost astfel centrată asupra redefinirii UE, opțiunile alegătorilor dovedindu-se în cele din urmă tranșante, chiar dacă laburiștii au susținut în 2019 ideea organizării unui nou referendum.[24]

     Campania pentru referendum a fost centrată în jurul a două teme principale, reprezentate de contribuția Regatului Unit la bugetul UE și de gestionarea fluxurilor migratorii, susținătorii Brexit-ului invocând dezechilibrele economice și sociale produse în special de criza refugiaților.[25] Lipsa locurilor de muncă, împreună cu scumpirea prețului pentru locuințe,[26] au divizat și mai mult Regatul Unit, apartența la UE fiind invocată de susținătorii pro-Leave ca una dintre principalele cauze ale reducerii nivelului de trai.[27] Retorica populistă a contribuit la accentuarea stării de nemulțumire a alegătorilor, retragerea din UE fiind prezentată drept singura alternativă pentru a dispune de un trai mai bun.[28]

 

(Jack Taylor/Getty Images)

 

     Per ansamblu, campania a fost centrată asupra (re)definirii „celuilalt”, retorica urmărind punerea accentului asupra unei competiții neloiale între cetățenii Regatului Unit și cetățenii din celelalte state membre ale UE, precum și față de refugiați. Soluția propusă de susținătorii Brexit-ului a fost fundamentată tot pe principiul competiției neloiale, ca urmare a restrângerii semnificative a drepturilor cetățenilor statelor membre ale UE. În același timp, referendumul inițiat de Cameron s-a suprapus nu doar peste o etapă în care UE s-a confruntat cu crize economice, sociale și politice, ci și peste o perioadă în care dezbaterea privind reformarea UE nu a fost prezentă pe agenda publică europeană. Demersurile Comisiei Europene privind viitorul Uniunii au apărut după validarea rezultatelor referendumului, pe baza cărora a fost declanșată retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din UE și din Euratom, prin invoarea art. 50 din TUE.

 

     Avem un Acord, dar căutăm o majoritate. Negocieri sensibile pe axa Bruxelles-Londra

 

     Referendumul privind retragerea Regatului Unit din UE delimitează două etape ale negocierii pe axa Bruxelles-Londra, centrate pe două mari obiective diferite:

     1. Etapa anterioară Referendumului a fost reprezentată de informarea din partea premierului Cameron asupra preocupărilor specifice ale Regatului Unit.[29] Acest demers a început la Reuniunea Consiliului European din 25-26 iunie 2015, moment care a marcat prezentarea planurilor privind organizarea unui referendum de către David Cameron.[30] Un alt moment important îl constituie cadrul unei noi înțelegeri pentru Regatul Unit în cadrul UE, propunere prezentată de președintele Donald Tusk la 2 februarie 2016.[31] Proiectul de decizie a șefilor de stat sau de guvern, reuniți în cadrul Consiliului European din 17 decembrie 2015, prevedea în domeniul guvernanței economice instituirea participării voluntare a statelor membre a căror monedă nu este euro la măsurile privind aprofundarea uniunii economice și monetare (UEM).[32] În domeniul competitivității, șefii de stat sau de guvern au reiterat dezideratul privind „instituirea unei piețe interne în care libera circulație a mărfurilor, a persoanelor, a serviciilor și a capitalurilor este asigurată”, obiectivul asumat fiind reprezentat de „o politică ambițioasă și activă de schimburi comerciale.[33] Doleanța conservatorilor în domeniul securității a fost nuanțată de către membrii Consiliului European, care au subliniat că revizuirea tratatelor cu acordul tuturor statelor membre reprezintă singura opțiune în sensul creșterii sau reducerii competențelor atribuite UE.[34] Mai mult, liderii europeni au subliniat că în cazul revizuirii tratatelor va fi păstrată prevederea privind situația specială a Regatului Unit, care „nu este angajat pe calea continuării integrării politice în Uniunea Europeană”.[35] Prestațiile sociale și libera circulație a lucrătorilor în cadru UE a constituit însă unul dintre cele mai sensibile aspecte în cadrul negocierii. Liderii europeni au pus accentul pe aplicarea unor restricții justificative asupra liberei circulații, „prin măsuri proporționale cu obiectivul legitim urmărit” de a limita „fluxurile de lucrători care ar atinge o asemenea magnitudine încât ar avea efecte negative atât pentru statele membre de origine, cât și pentru statele membre de destinație”.[36] Condiția necesară menționată în proiect pentru ca Decizia șefilor de stat sau de guvern să producă efecte se întemeia pe informarea secretariatului general al Consiliului de către guvernul Regatului Unit cu privire la opțiunea de a rămâne stat membru al UE.[37] Per ansamblu, aceste măsuri se încadrau în continuarea concesiilor făcute Regatului Unit, prevăzute în cadrul tratatelor:

 

„- dreptul de a nu adopta moneda euro și, prin urmare, de a menține lira sterlină britanică drept monedă națională (Protocolul nr. 15);

- dreptul de a nu participa la acquis-ul Schengen (Protocolul nr. 19);

- dreptul de a exercita în continuare controale la frontieră asupra persoanelor și, prin urmare, dea nu participa la spațiul Schengen în ceea ce privește frontierele interne și externe (Protocolul nr. 20);

- dreptul de a decide dacă dorește sau nu să participe la măsuri în spațiul de libertate, securitate și justiție (Protocolul nr. 21);

- dreptul de a înceta să aplice, începând cu 1 decembrie 2014, marea majoritate a actelor și dispozițiilor Uniunii în domeniul cooperării polițienești și al cooperării judiciare în materie penală adoptate înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona și totodată dreptul dea alege să participe în continuare la 35 dintre acestea [articolul 10 alineatul (4) și alineatul (5)

din Protocolul nr. 36]”.[38]

 

      Liderii europeni au adoptat la Consiliul European din februarie 2016, proiectul de decizie menit să consolideze statutul special al Regatului Unit în cadrul UE, decizie cu caracter juridic ireversibil și obligatoriu.[39] Guvernul britanic a decis să supună noul acord la referendumul din 23 iunie 2016, demers care a dus la invalidarea acestuia de către electorat. Reacția comună a liderilor UE și a președinției neerlandeze a venit imediat după aflarea rezultatelor, prezentând poziția fermă a Uniunii: „documentul intitulat «O nouă înțelegere pentru Regatul Unit în cadrul Uniunii Europene», convenit în cadrul Consiliului European din 18-19 februarie 2016,[40] nu va mai intra în vigoare și nu va mai exista. Nu va exista o renegociere.[41] În plus, liderii europeni au pus accentul pe responsabilitatea guvernului britanic de a pune în aplicare rezultatul referendumului „cât mai curând posibil”, indiferent de dificultatea specifică procesului de retragere a unui stat membru.[42] În plus, liderii UE au adus în discuție, pentru prima dată, relațiile dintre UE și Regatul Unit (în calitate de țară terță) întemeiate pe principiul reflectării intereselor ambelor părți în vederea instituirii unui echilibru asupra drepturilor și obligațiilor.[43] Poziționarea liderilor UE marchează încheierea etapei de negociere anterioară Brexit-ului, bilanțul fiind unul negativ ca urmare a renunțării la propunerea de Acord adoptată de liderii statelor membre, împreună cu refuzul de a relua negocierile în vederea menținerii calității de stat membru.

     2. După declanșarea aplicării art. 50, negocierile au urmărit scenariile retragerii pe baza unui Acord sau în lipsa acestuia, precum și stabilirea termenelor de retragere și de tranziție. Principala provocare a fost însă reprezentată de constituirea unei majorități care să susțină Acordul de retagere (în special în Parlamentul Regatului Unit). Primele etape ale procesului de negociere au fost reprezentate de angajamentul prim-ministrului Theresa May (din 2 octombrie 2016) de a declanșa aplicarea articolului 50 până la sfârșitul lunii martie 2017, respectiv de prezentarea pozițiilor Regatului Unit și UE.[44] Opțiunile UE au fost prezentate de Donald Tusk, președintele Consiliului European, la 13 octombrie 2016, în discursul ținut la Centrul European de Politici de la Bruxelles, ocazie cu care a condiționat accesul la piața unică europeană de libera circulație a persoanelor, a bunurilor, a capitalului și a serviciilor.[45] După notificarea pe 29 martie 2017, în mod oficial, a prevederilor art. 50,[46] Consiliul European special (articolul 50), reunit pe 29 aprilie 2017, a adoptat cu unanimitate orientările pentru negocierilor producerii Brexit-ului,[47] în cadrul cărora liderii europeni au convenit asupra abordării etapizate a negocierii pentru a obține un Acord bazat pe o retragere ordonată.[48]

Prima rundă de negocieri a început la 19 iunie 2017, moment în care au fost discutate pentru prima dată aspectele sensibile legate de drepturile cetățenilor, decontul financiar și frontiera Irlandei de Nord.[49] După a șasea rundă de negocieri dintre Michel Barnier, negociatorul-șef al UE, și David Davis, ministrul ieșirii din Uniunea Europeană, liderii europeni au adoptat un nou set de orientări valabile pentru a doua a negocierii, consacrată regimului tranzitoriu și relațiilor post-Brexit dintre Regatul Unit și UE.[50] Acestea au fost ulterior completate cu un nou set de directive privind poziția UE-27 asupra perioadei de tranziție.[51] Mandatul de negociere oferit Comisiei s-a bazat pe aplicarea în continuare de către Regatul Unit a acquisului UE, pe durata perioadei de tranziție, „ca și când această țară ar fi un stat membru”, fără „a mai lua parte la funcționarea instituțiilor și la procesul de decizie al UE”.[52]

     Prima versiune a acordului de retragere a fost publicată de Comisia Europeană la 28 februarie 2018,[53] fiind adoptată de Consiliul European (articolul 50) în sesiune extraordinară la 25 noiembrie 2018, împreună cu proiectul de declarație politică asupra viitoarelor relații dintre UE și Regatul Unit.[54] Acordul de la Strasbourg dintre Comisia Europeană și Regatul Unit, semnat la 11 martie 2019, a urmărit deblocarea negocierilor, accentul fiind pus asupra clarificărilor și garanțiilor juridice privind natura soluției de protecție.[55] Incertitudinea politică de la Londra a determinat-o pe Theresa May să solicite o prelungire a termenului de retragere până la 30 iunie 2019.[56] Liderii UE au convenit amânarea Brexit-ului până la 31 octombrie 2019,[57] pentru ca în cele din urmă Regatul Unit să soliticte o ultimă amânare până la 31 ianuarie 2020.[58]

Finalizarea negocierilor a fost condiționată de existența unei majorități în Parlamentul britanic în favoarea prevederilor Acordului de retragere, obiectiv îndeplinit de premierul Boris Johnson după alegerile anticipate din 12 decembrie 2019. Camera Comunelor din Regatul Unit a respins în trei rânduri textul Acordului de retragere, în special datorită mecanismului de protecție (backstop) prin intermediul căruia liderii UE au urmărit evitarea formării unei „frontiere dure” între Irlanda de Nord și Republica Irlanda.[59] După mai bine de trei ani și jumătate de la rezultatul referendumului inițiat de premierul Cameron, ieșirea Regatului Unit din UE și Euratom (cu o perioadă de tranziție până la 31 decembrie 2020) marchează sfârșitul crizei politice cu care s-a confruntat Partidul Conservator, ai căror lideri au fost puși în situația de a negocia aspecte ale Acordului cu liderii UE, care au fost ulterior respinse de Parlamentul britanic. Demisia lui Theresa May și alegerea lui Boris Johnson au reprezentat momentele care au evidențiat în mod fidel amploarea crizei politice cu care s-a confruntat Partidul Conservator.

 

     Cooperare post-Brexit. Perspective și provocări

 

     Semnarea de către UE și Regatul Unit a Acordului de retragere la 24 ianuarie 2020, urmată de aprobarea în Parlamentul European la 29 ianuarie a.c. marchează finalizarea etapelor pentru producerea Brexit-ului la 31 ianuarie 2020, ora 24.00 CET, data de la care Regatul Unit a dobândit statutul de țară terță.[60] Evitarea scenariului “no-deal Brexit” permite o retragere ordonată a Regatului Unit din UE, accentul fiind pus pe cooperarea reciprocă, în special în perioada de tranziție (valabilă până la 31 decembrie 2020).[61] Concret, în această perioadă, dreptul Uniunii va continua să fie aplicat pe teritoriul Regatului Unit, fără a mai exista o reprezentare în cadrul instituțiilor UE.[62] Menționăm că ambele părți pot conveni până la 1 iulie 2020 asupra prelungirii perioadei de tranziție „pentru o perioadă de cel mult unul sau doi ani”, aspect care ar putea atenua efectele Brexit-ului pe termen scurt.[63] Ruptura față de UE nu va determina apariția unui vid în privința relațiilor dintre Regatul Unit și UE, ambele părți angajându-se asupra demarării negocierilor pentru adoptarea unui viitor parteneriat.[64] Chiar dacă renunțarea la calitatea de stat membru nu satisfice doleanțele inițiale ale celor două părți implicate, la nivel simbolic evidențiază redefinirea contractului social, oferindu-i un grad mai mare de flexibilitate în funcție de nivelul de cooperare reciprocă. Buna-credință și respectul reciproc constituie principalele valori pe care se întemeiază noile relații dintre Regatul Unit și UE.[65] Asistența și protecția reciprocă acordată cetățenilor UE și resortisanților Regatului Unit, respectiv membrilor de familie ai acestora, dar și operatorilor economici și autorităților judiciare și administrative din Uniune și din Regatul Unit se acordă cu respectarea principiului nediscriminării, fără a afecta însă cooperarea loială.[66]

     Aspectele prioritare reglementate în cadrul Acordului de retragere vizează: (1) instituirea tratamentului echitabil aplicat asupra cetățenilor UE-27 care locuiesc sau au locuit în Regatul Unit, respectiv cetățenilor Regatului Unit care locuiesc sau au locuit în alte state membre, cu respectarea principiilor reciprocității, echității, simetriei și nediscriminării; (2) reglarea costurilor financiare, a datoriilor contingente și a angajamentelor restante care rezultă din retragerea Regatului Unit, pe baza evaluărilor realizate de Curtea de Conturi Europeană; (3) „recunoașterea poziției unice și a circumstanțelor speciale ale insulei Irlanda, pentru a atenua efectele retragerii asupra frontierei dintre Irlanda și Irlanda de Nord, a asigura continuitatea și stabilitatea procesului de pace și a evita crearea unei frontiere strict controlate.[67]

Mizele principale ale definirii relațiilor dintre Regatul Unit și UE după finalizarea perioadei de tranziție sunt reprezentate de: (a) clarificarea procedurilor privind dreptul de înregistrare acordat cetățenilor UE, inclusiv cetățenilor din Irlanda de Nord;[68] (b) menținerea protejării datelor cu caracter personal ale persoanelor fizice din UE, care vor fi prelucrate în Regatul Unit după data retragerii;[69] (c) instituirea unui amplu parteneriat în materie de securitate care să asigurare respectarea legii și securitatea internă în absența accesului Regatului Unit la sistemele de informații ale UE;[70] (d) evitarea unor decizii ad-hoc în aspecte care vizează cooperarea polițienească și judiciară în materie penală;[71] (e) clarificarea continuării cooperării Regatului Unit cu UE prin participarea la sistemul european comun de azil și la Fondul pentru azil, migrație și integrare;[72] (f) gestionarea frontierelor, după pierderea calității de membru cu drepturi depline al Frontex.[73]