Mihail Saakașvili (Sursa: Sputnik News)

Fostul președinte georgian Mihail Saakașvili a acceptat oferta președintelui ucrainean, Volodimir Zelenski, de a prelua președinția Comitetului Executiv al Consiliului Național pentru Reforme din Ucraina (Ukrinform, 7 mai). Acceptând provocarea, Saakașvili a promis că pune în aplicare experiența realizărilor sale din Georgia, recunoscute unanim (acțiuni care au și stat la baza numirii sale în Ucraina) dar și că va „face apel la experiența acumulată din eșecuri” (Centrul Media de Criză din Ucraina, 8 mai).

Noua numire a lui Saakașvili este primită cu o doză onestă de scepticism de către societatea civilă ucraineană și de către analiști. Unul dintre motivele care stau la baza acestui scepticism este rezultatul perceput al guvernării de către Saakașvili a regiunii Odesa în perioada mai 2015-noiembrie 2016. Poate fi etichetat drept un rezultat neconcludent, deși ar trebui să fim cinstiți și să il calificăm drept un succes limitat, contrar așteptărilor. Saakașvili și-a dat demisia din acea funcție după doar 18 luni, manifestându-și frustrarea și blamându-l pe președintele de la acea vreme, Petro Poroșenko –care l-a numit în funcție – că a sabotat misiunea, apoi l-a atacat fără milă pe acesta din urmă (adăugând noi chestiuni de-a lungul timpului). Acele incriminări au umbrit în mod inutil misiunea sa în Odesa, prefigurându-i eșecul sau promovând această percepție.

Saakașvili a fost guvernatorul regiunii Odesa (de fapt președintele administrației de stat) din 30 mai 2015 până în 7 noiembre 2016. Poroșenko l-a ales pe Saakașvili, prieten vechi, să guverneze – cea mai importantă numire bazată pe merite. În timpul mandatului său de președinte al Georgiei, din perioada 2004-2012, a condus cel mai curajos și mai de succes program de reforme din Europa de Est – un program întrerupt la mijloc de schimbarea regimului. Mulți ucraineni se așteptau ca Saakașvili să facă la fel și cu provincia Odesa (care are o populație de 2,4 milioane de locuitori, inclusiv cei puțin peste un milion în orașul cu același nume).

Subdezvoltată și administrată prost, dar cu potențial natural puternic pentru dezvoltare modernă, această provincie ar fi trebuit să devină, sub conducerea lui Saakașvili, un exemplu de reforme de succes care să fie urmat de către alte regiuni ucrainene și de către întreaga țară.

Paralele între situația din Georgia dinainte de 2004 și cea din Odesa erau evidente la momentul în care Saakașvili a preluat conducerea provinciei. În linii mari, caracteristiciile similare includeau: o administrație premodernă incoerentă, magnați locali și rețele care funcționau dincolo de autoritatea și influența instituțiilor statului, culturi sociale de crimă organizată și corupție, infrastructură insuficientă și în degradare, industrie de stat slab administrată, piedici în fața investițiilor străine, potențial puțin valorificat al comerțului la Marea Neagră.

În Odesa, însă, Saakașvili nu a avut toate instrumentele necesare pe care el și echipa sa le-au pus la punct în Georgia pentru a implementa reforme rapide – în esență, ordine ierarhice. Unele din acele instrumente au fost cele ale reformismului autoritar vizând obiective liberale de ordin economic și social. Panoplia instrumentelor din Georgia a inclus:

-         instituția președinției executive;

-         o echipă foarte motivată, educată în Occident, de o integritate impecabilă, în jurul președintelui;

-         o administrație de stat organizată pe verticală, implementând la nivelurile locale măsurile de reformă venite de sus;

-         o majoritate constituțională stabilă a partidului pro-prezidențial în parlament pe durata a două mandate legislative complete, necondiționată de coaliții și care să întârzie introducerea mecanismelor de control și echilibru, până când un sistem politic mai matur le va putea face față;

-         autoritate discreționară în construirea bugetului;

-         unul sau două canale de televiziune importante care să sprijine semnificativ agenda de reforme a echipei lui Saakașvili;

-         și (ca premise de început) organisme efective de aplicare a legii care să garanteze stabilitate și respectarea legii, alături de un sistem judiciar care să trateze corupția și crima organizată cu severitate maximă.

Niciunul din aceste instrumente de reformă nu a existat în regiunea Odesa, sau în Ucraina în ansamblu și nu există nici la ora actuală.

Consilierii georgieni au identificat aceste slăbiciuni ale sistemului politic din Ucraina imediat ce au început să sosească în această țară, în 2015. Poroșenko și guvernul condus de Arseni Iațeniuk au angajat un număr mare de foști oficiali și experți georgieni care au servit în era Saakașvili, pentru a transfera din experiența lor Ucrainei. Schimbarea de regim din Georgia, în 2012 a oprit procesul de reformă din acea țară, însă rezultatele obținute până la momentul respectiv au inspirat conducerea Ucrainei – după propria schimbare de regim – să invite pe unii dintre autorii și experții reformelor georgiene să lucreze în Ucraina.

Oficialii și consilierii georgieni în cauză și-au exprimat uneori nerăbdarea și frustrarea față de ritmul lent și mecanismele greoaie ale reformelor din Ucraina. În Georgia au putut impune un ritm mult mai rapid. La Kiev, însă, s-au confruntat cu interese legitime înglodate în birocrații corupte, capacitate instituțională deficitară, lipsă de personal cu pregătire în Occident și multe probleme asociate sistemului de guvernare de coaliție. Au considerat că dispersia autorității politice din Ucraina nu este potrivită pentru reforme radicale. Iar luptele interne pentru putere între facțiunile politice erau și mai contraproductive. În Georgia au putut acționa radical datorită unui sistem clar de luare a deciziei și de implementare. În Ucraina, însă, fiecare chestiune a necesitat negociere și analiză în detaliu, ținând cont de interesele numeroșilor actori implicați; orice inițiativă semnificativă sau lege impunea eforturi considerabile pentru construirea unor coaliții parlamentare (vezi EDM, 5 iunie 2015).

Acest lucru s-a schimbat, cel puțin la nivel formal, odată cu alegerile din 2019, care au avut ca rezultat majoritatea parlamentară a unui singur partid (mono-majoritate) – pentru prima dată în istoria Ucrainei independente. Totuși, instituția prezidențială este caracterizată prin incertitudine la acest moment.

Mihail Saakașvili

Pe durata mandatului lui Mihail Saakașvili de guvernator al provinciei Odesa (mai 2015-noiembrie 2016), regiunea i-a pus fostului președinte georgian probleme nu doar în ce privește reformarea sistemului ci și în ce privește procesul de administrare în sine. Lista acestor probleme a inclus:

-         opoziție instituțională din partea rețelelor direct interesate din cadrul serviciului vamal, autorității fiscale, autorităților portuare și sistemelor de justiție și impunere a legii, care (conform modelului de organizare statală ucrainean) se află în afara controlului direct al guvernatorului;

-         deficite cronice de capacitate administrativă și personal instruit în Occident;

-         un sistem politic și administrativ împărțit pe criterii politice și rețele de mai multe tipuri (afaceri, teritorial-etnice, crimă organizată);

-        mai multe centre decizionale din cadrul provinciei, precum Consiliul Electoral al Provinciei Odesa și Primăria Orașului Odesa, care dețineau propria putere legislativă și aveau interese directe proprii, erau conduse de veterani ai fostului regim și erau capabile de măsuri de reformă exasperante (vezi EDM, 2, 4, 22, 23 iunie și 13, 14 iulie 2015).

Acele interese și rețele, chiar dacă divizate, s-au constituit într-un front de opoziție la adresa guvernatorului venit din afară, care a „deranjat” status quo-ul.

Situația per ansamblu semăna cu aceea cu care Saakașvili și guvernul său s-au confruntat în Georgia. Acolo au fost puse rapid la punct instrumentele necesare pentru îndepărtarea obstacolelor; în Odesa, însă, Saakașvili și anturajul său limitat nu au avut niciodată (și nu ar fi avut cum, prin definiție) acces la instrumentele necesare în Ucraina.

Deși mandatat de însuși președintele Ucrainei, Saakașvili nu a deținut și mandatul unui vot popular în Odesa. Acel tip de mandat fusese fundamental în Georgia. Reputația sa i-a conferit influență politică la Kiev, dar nu și în Odesa. Ca guvernator al regiunii nu avea niciun fel de autoritate directă asupra procuraturii regionale, asupra serviciului vamal sau asupra autorităților fiscale. Acestea erau subordonate direct ministerelor și agențiilor de la Kiev, care aveau afilieri politice diferite. Guvernatorul nu putea, de la sine putere, angaja și concedia personal din cadrul acelor instituții din provincie și nici nu le putea da ordine. De asemenea, nu deținea autoritatea legală pentru a implementa o liberalizare a economiei, lucru care a fost un punct de referință al reformelor din Georgia.

Ca guvernator, Saakașvili nu a avut nicio autoritate asupra organismelor alese, cum ar fi Consiliul Provincial și primăriile. Le-a găsit pline de veterani afiliați fostului Partid al Regiunilor și ramurilor acestuia, de grupuri de interese care se opuneau procesului de reformă, precum și de agenți de influență care aveau la dispoziție resurse semnificative provenite din activități ilegale.

Guvernatorul a întâmpinat dificultăți majore și când a trebuit să recruteze personal din mediul local. Provincia se confrunta cu o lipsă acută de personal calificat cu pregătire de specialitate recentă. Specialiștii tineri educați în Occident erau o raritate. Această situație contrasta cu cea din Georgia, unde societatea civilă pusese la dispoziție o mulțime de talente, care s-au alăturat fără probleme echipei prezidențiale a lui Saakașvili și guvernului. În Odesa, în schimb, echipa guvernatorului era mai degrabă redusă.

Având în vedere autoritatea limitată și instrumentele legale și mai limitate necesare unor schimbări profunde, Saakașvili a trebuit să utilizeze altfel de mijloace pentru implementarea agendei sale de reformă. A recurs la publicitate pe posturile locale de televiziune și a făcut „băi de mulțime” în oraș și în regiune. A ascultat doleanțele populației și a răspuns prin condamnarea vehementă a oficialităților corupte. De asemenea, a identificat anumite metode – care să mulțumească populația – de a aborda teme ținând de corupția din rândul oficialităților sau de privilegii: a redeschis accesul public la unele plaje închise, a criticat public – în câteva cazuri – oficialități care făceau abuz de putere la locul de muncă. Aceste acțiuni și „mișcări scenice” au contribuit mult la schimbarea imaginii lui Saakașvili în cea a unui „populist”, chiar înainte de a se întoarce de la Odesa la Kiev, unde acea imagine s-a consolidat apoi. Cu toate acestea, imaginea sa de „populist” din timpul mandatului la Odesa poate fi considerată drept inechitabilă. Planurile lui Saakașvili privind Odesa aveau un caracter transformațional; însă instrumentele necesare transformării nu se aflau la îndemână (Odesablog.com, Odesatalk.com, 2015–2016, passim).

Acest scurt mandat de guvernator a avut rezultate credibile, unele dintre ele purtând o marcă georgiană distinctă. La Odesa a fost inaugurat primul Centru pentru Servicii Administrative din Ucraina, întemeiat pe modelul camerelor pentru servicii publice din Georgia (un sistem pe întreg teritoriul țării înființat pe timpul mandatului lui Saakașvili). Acest oraș a fost al doilea din Ucraina, după Kiev, care a introdus noul serviciu de patrulare al poliției, creat și pregătit de Ekaterina Zguladze și Khata Dekanoidze din cadrul Ministerului de Interne al Ucrainei, oficiali care lucraseră în Ministerul de Interne al Georgiei pe timpul mandatului lui Saakașvili în această țară. Acest nou serviciu de poliție a funcționat sub comanda șefului poliției din Odesa, generalul Giorgi Lortkipanidze, provenind din poliția georgiană, pe care Saakașvili l-a cooptat pentru acest post.

În plus, pe timpul mandatului lui Saakașvili, în portul Odesa a fost inaugurat un centru vamal modern. A avut loc reabilitarea șoselei Odesa-Reni (singura rută care conecta provincia la teritoriul Uniuinii Europene, în România), care a fost demarată în 2015 și încheiată după patru ani. Saakașvili i-a scutit pe micii producători de vinuri de împovărătoarea taxă pentru licența comercială. A redus biocrația de la sediul instituției guvernatorului, de la 800 la 400 (de posturi).

Anumite obiective nu au putut fi atinse, însă. Guvernatorul nu a avut la dispoziție resurse suficiente pentru a elimina escrocheriile, șantajul și jafurile din domeniul afacerior (Saakașvili declarase această acțiune drept prioritară). Corupția, șantajul și abuzul în serviciu din sistemul de justiție erau și ele în afara sferei guvernatorului. Saakașvili aducea la cunoștința Procurorului General, Viktor Shokin, la Kiev, asemenea cazuri, aparent fără niciun rezultat. La rândul său, Shokin îl submina pe procurorul adjunct (pe care ulterior l-a și concediat), Davit Sakvarelidze, care fusese adus din Georgia și care a deținut, pentru o perioadă, două funcții simultan – și aceea de procuror al provinciei Odesa. În pofida reputației proaste a lui Shokin, președintele Poroșenko a amânat revocarea sa din funcție până când a cedat presiunilor din partea Statelor Unite.

Primarul Odesei, Henady Trukhanov, era la fel de intangibil, atât pentru forțele de ordine cât și pentru Saakașvili, care a promis că acesta va fi acuzat și condamnat pentru activități de afaceri ilegale. Ajutorul cel mai de încredere al guvernatorului, în Odesa, a candidat la alegerile locale din 2015 împotriva lui Trukhanov. Saakașvili și filiala locală a partidului lui Poroșenko l-au susținut pe oponentul lui Trukhanov, dar veteranul din vechiul regim a câștigat alegerile detașat, din primul tur.

Saakașvili și-a dat demisia din funcția de guvernator după doar 18 luni. Sfârșitul mandatului său a fost marcat de două conflicte politice. Acesta a venit la Odesa, în 2015, într-un context mai larg în care Proșenko se străduia să limiteze influența crescândă a oligarhului Igor Kolomoiski. Aliatul lui Kolomoiski, Igor Palitsa, era guvernatorul provinciei Odesa la acea vreme. Poroșenko l-a îndepărtat din funcție pe Palitsa și l-a numit în loc pe Saakașvili, singurul său aliat. Cu toate acestea, Saakașvili a părăsit Odesa în noiembrie 2016 ca adversar implacabil al lui Proroșenko. Nu mult după aceea Kolomoiski a lansat candidatura lui Volodimir Zelenski la președinția Ucrainei, pentru a-l înlătura pe Poroșenko din funcție. Iar, la acea etapă, Saakașvili a luat partea lui Zelenski.

Notă: Articolul a fost publicat pentru prima dată în „Eurasia Daily Monitor”, ediția 17, nr. 67 din 13 mai 2020.